download boek in de media over de auteur contact
Uniek inkijkje in werkwijze bij UWV

Brabants Dagblad, zaterdag 16 juni 2007, p. 16
Loes Berendsen op uitnodiging in de rubriek Opinie

Het geloof in het getal mag niet langer heilig zijn

Op het terrein van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid kan 1991 als keerpunt worden beschouwd in de politieke visie op beleid. Ruud Lubbers sprak de historische woorden ‘Nederland is ziek’ en hij verbond zijn politieke lot aan het aantal mensen met een WAO-uitkering. Op dat moment telde Nederland bijna 900.000 arbeidsongeschikten en Lubbers zei op te stappen als dit aantal tot een miljoen zou stijgen.
De uitvoering van dit overheidsbeleid, sinds 2002 in handen van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), heeft sindsdien steeds meer te maken gekregen met bedrijfsmatige aspecten zoals prestatie-indicatoren, bench marking, verantwoordingsrapportages en contractmanagement. De veronderstelling daarbij is dat cijfermatig inzicht in het handelen van ambtenaren leidt tot ‘transparantie’ in het publieke domein. Zodat de feitelijke dienstverlening aan individuele burgers zichtbaar wordt voor managers en politici. Heeft de uitvoerder wel genoeg cliënten op tijd geholpen? Heeft dat niet te veel tijd of te veel geld gekost?

Belangrijke politieke doelen van transparantie zijn een verzakelijking van het sociale stelsel en een efficiëntere uitvoering door het UWV. In mijn onderzoek binnen deze organisatie blijkt dit gemakkelijk te leiden tot managers die zich vooral bezighouden met het produceren en begrijpen van prestatiecijfers. En ja, dit zorgt inderdaad voor de politiek gewenste verzakelijking van de overheid. Het is voor een manager immers eenvoudiger om positief te spreken over een ‘gezonde’ achterstand van tweeduizend ‘AW018-en’ op zijn vestiging, dan zich steeds te realiseren dat tweeduizend burgers maanden moeten wachten op een herbeoordeling die zij als levensbepalend ervaren. Het individuele belang verdwijnt in een cijferwereld eenvoudig naar de achtergrond, wat een belangrijk voordeel kan zijn bij de lastige opdracht van organisaties als het UWV om universele regels toe te moeten passen op unieke situaties.

Echter, de roep om transparantie leidt niet zeker tot efficiëntie. In de praktijk kan de nadruk op cijfers juist een omgeving creëren waarin overheidsmanagers niet streven naar optimale maar naar gemiddelde prestaties.
Tijdens intensieve observaties van managers bij het UWV probeerden zij de ‘scores’ van hun vestiging te vergelijken met die van andere vestigingen. Ze keken bijvoorbeeld hoeveel beoordelingen van het recht op arbeidsongeschiktheid op tijd was uitgevoerd en hoeveel beoordelingen al langer dan drie maanden lag te wachten.
Lagere scores leverden de managers negatieve aandacht op van hun bazen, terwijl hogere scores meer nadelen hadden dan voordelen. Zo kreeg de geobserveerde manager zonder achterstand te horen dat zijn verzekeringsartsen de achterstand van andere vestigingen moesten gaan uitvoeren. Dit motiveert verzekeringsartsen natuurlijk niet; het verzetten van extra werk wordt bestraft met nog meer werk. De manager vreesde op zijn beurt dat hun eigen tijdigheidpercentage hierdoor weer in gevaar zou komen. Bovendien bleek een vestiging die in de cijfermatige overzichten relatief weinig cliënten op hun beoordeling liet wachten, daardoor juist geld voor gewenste extra capaciteit mis te lopen. Kortom, zo krijgen we ambtenaren die streven naar onopvallende scores in plaats van naar het maximaal haalbare.

De nadruk op prestatiecijfers heeft ook gevolgen voor de aandacht die de dienstverlening aan burgers nog krijgt. Wanneer van beleidsuitvoerders steeds maar weer cijfermatig inzicht en cijfermatige verbetering wordt geëist, krijgen de elektronische registratiesystemen een belangrijke rol. In mijn onderzoek bij het UWV werd deze rol zo groot dat voor de managers een virtuele werkelijkheid ontstond die een gesprek met de professionals in de weg zat.
Ten eerste was het geloof in het getal zo sterk dat de geobserveerde managers aanzienlijk meer tijd besteedden aan de productie en interpretatie van prestatiecijfers dan aan de processen die achter de cijfers schuil gingen.
Ten tweede werd het professionele handelen door de leidinggevenden al snel als probleem beschouwd, voor zowel het creëren van prestatiecijfers als voor de hoogte ervan. Zo werd bijvoorbeeld gesproken over beoordelingen die in sociaal-medische zin juist werden uitgevoerd als ‘schadelijk’ want tijdrovend voor de organisatie. Beoordelingen die niet alleen op papier konden worden afgehandeld, werden ‘vervuilde dossiers’ genoemd. Met andere woorden, de managers hadden de neiging om de kern van de dienstverlening - burgers recht bieden op een juiste beoordeling - als ongewenst te ervaren.
Ten derde probeerden de managers om een virtuele weergave van de dienstverlening te beheersen die niet altijd overeen­kwam met de dienstverlening die de professionals op dat moment daadwerkelijk boden aan cliënten.

Ik spreek daarom over de paradox van transparantie. De politieke roep om de beleidsuitvoering zichtbaar te maken, leidt vooral tot een virtuele werkelijkheid die het zicht op de dienstverlening aan burgers juist belemmert. Zo kan de magie rondom prestatiecijfers leiden tot de tragiek van individuele ambtenaren. Gezien de dwingende omstandigheden zijn zij onschuldig, maar tegelijkertijd zijn ze medeschuldig omdat die omstandigheden dankzij hen in stand blijven.

Loes Berendsen (Rotterdam, 1973) is auteur van het onlangs verschenen boek ‘Bureaucratische drama’s; publieke managers in verhouding tot verzekeringsartsen’. Met dit onderzoek promoveerde zij eind vorige maand aan de Universiteit van Tilburg.

« terug naar het overzicht